Republică semi-prezidenţială sau Republică parlamentară: ce

model este mai potrivit pentru România?
 

Dezbaterea privind rolul şi modalitatea de alegere a Preşedintelui în regimurile semi-prezidenţiale şi parlamentare este binevenită. Ea poate fi şi utilă doar dacă discuţiile se bazează pe teoria şi practica Dreptului Constituţional în ţări cu regimuri de referinţă.

În ceea ce priveşte teoria trei lucrări mi se par esenţiale: "Ingegneria costituzionale comparata. Strutture, incentivi ed esiti" de Giovanni Sartori (lucrare tradusă şi în limba română), "Le modčle semi-présidentiel comme instrument de la transition en Europe post-communiste" de François Frison-Roche şi "Il semipresidenzialismo: dall'arcipelago europeo al dibattito italiano" coordonată de Adriano Giovannelli.

În ceea ce priveşte regimurile de referinţă acestea sunt: SUA pentru regimul prezidenţial, Franţa pentru cel semi-prezidenţial, Germania pentru cel de republică parlamentară, iar dacă ne referim la termenul mai general de şef de stat, regimul de referinţă pentru monarhia constituţională este Marea Britanie.

Regimul prezidenţial iese complet  din discuţie, după părerea mea. Particularităţile SUA, ca uniune de state cu largă autonomie, îl fac nerepetabil şi neadaptabil ca model pentru România. El nu îşi găseşte un corespondent în Uniunea Europeană şi, de altfel, experienţa aproape tuturor ţărilor care au preluat modelul prezidenţial american (America Latină, Filipine etc) a arătat un derapaj spre regimuri autoritare şi corupte.

Modelul pentru România poate fi căutat doar în UE. Din considerente economice privind realizarea unui mediu de afaceri competitiv şi din necesitatea luptei împotriva criminalităţii transfrontaliere integrarea în Uniunea Europeană a condus la o aliniere a legislaţiei civile, penale sau procesuale pe baza unui aquis  comunitar, realizându-se astfel o unificare  în ceea ce putem numi "litera legii".

În ceea ce priveşte prevederile de drept constituţional ele au fost greu de uniformizat în litera legii, caracterul lor conservator fiind influenţat de istoria fiecărui stat şi de tradiţiile specifice ale diferitelor naţiuni. Iată de ce armonizarea prevederilor constituţionale s-a realizat mai mult în ceea ce am putea numi "spiritul legii". Sensul acestei uniformizări este dat de tendinţa tot mai accentuată în spaţiul european de migrare a puterilor executive către guverne, în timp ce şeful statului capătă tot mai mult atribuţii simbolice.

Pentru a analiza care sistem politic se potriveşte mai bine României, cred că ar trebui să înţelegem mai bine care sunt diferenţele între modelul parlamentar şi cel semi-prezidenţial. În primul rând sistemul parlamentar implică o colaborare strânsă între Legislativ şi Executiv pentru că însăşi existenţa Guvernului este asigurată de o majoritate de parlamentari suficientă pentru a aproba politicile propuse de Guvern, pe când sistemul semi-prezidenţial nu asigură obligatoriu o majoritate şi în cadrul puterii legislative, lucru care poate duce la blocaje.

În al doilea rând modalitatea de alegere este diferită pentru cele două modele. Dacă în parlamentarism alegerile sunt unice pentru că electorii votează pentru un Parlament care realizează ulterior Guvernul, în sistemul semi-prezidenţial se votează separat Legislativul şi Preşedintele (acesta fiind ales printr-un sistem de sumă zero, care îi conferă un caracter plebiscitar). Pe lângă aceasta şi modalitatea de convocare a scrutinului este diferită pentru ca în parlamentarism şeful Guvernului poate convoca oricând alegerile, în timp ce în sistemul semi-prezidenţial succesiunea alegerilor este fixată prin Constituţie.

O a treia diferenţă majoră se referă la relaţia cu sistemul de partide. Această diferenţiere provine din faptul că în regimul parlamentar şeful Guvernului ca lider al majorităţii parlamentare este în acelaşi timp şi liderul partidului majoritar la nivel naţional, astfel încât el constituie o curea de transmisie între acesta şi Guvern, pe când în regimul semi-prezidenţial Preşedintele ales nu este în mod obligatoriu şi liderul partidului majoritar la nivel naţional, de multe ori alegerea sa fiind rezultatul unor caracteristici personale, astfel încât partidele apar ca un element secundar al vieţii politice.

Ultima trăsătură care diferenţiază cele două modele este dată de faptul că limitarea numărului de mandate pentru care poate fi ales un Preşedinte (unu sau două) poate duce în cazul alegerii sale directe la schimbarea periodică  a elitei conducătoare, pe când în regimul parlamentar se poate realiza o mai mare continuitate şi stabilitate la nivelul administraţiei centrale.

Regimul parlamentar acordă o însemnătate considerabilă Parlamentului, care devine de fapt adevăratul forum politic de guvernare. Guvernul - condus de un prim-ministru eficient şi cu largi puteri - este obligat să dea socoteală Parlamentului, care îi poate retrage oricând încrederea fără prea mari dificultăţi, în condiţiile în care apreciază că nu îşi îndeplineşte mandatul. Preşedintele Republicii are o putere mai mult simbolică, având atribuţii de reprezentare şi protocol, în comparaţie cu poziţia proeminentă a primului ministru. Preşedintele Republicii poate acţiona însă cu succes în situaţii de criză, în care el este de fapt cel ce va conferi mandatul viitorului premier; o asemenea opţiune neputând fi făcută însă discreţionar, deoarece Preşedintele poate recurge la o anumită nominalizare numai după ce are girul forţelor politice şi se va confrunta cu acestea.

Un aspect care a influenţat percepţia celor două sisteme în România a fost coincidenţa alegerilor prezidenţiale şi parlamentare timp de 5 alegeri consecutive, care a pus România într-o situaţie unică în lume. Constituţia din 2003 a rezolvat această problemă dar numai practica repetată a unor alegeri separate va putea influenţa mentalitatea paternalistă a cetăţenilor, consolidată prin această nefericită coincidenţă.

În ceea ce priveşte relaţia dintre democraţie şi cele două sisteme, o analiză a lui Adam Przeworski realizată pe date empirice din 135 de ţări, pentru perioada 1950 - 1990, a ajuns la nişte rezultate foarte interesante. Astfel s-a observat că democraţia este în general vulnerabilă în faţa crizei economice în ambele sisteme instituţionale, dar regimul semi-prezidenţial are mai mici probabilităţi de a supravieţui ca un regim democratic  în raport cu sistemul parlamentar.

Fiecare dintre cele două sisteme are avantajele şi dezavantajele sale. Astfel, regimurile semi-prezidenţiale au următoarele dezavantaje:

-         Legitimitatea democratică duală, dat fiind faptul că atât Preşedintele cât şi Parlamentul încearcă să obţină supremaţia, mai ales când preşedintele nu beneficiază de o majoritate parlamentară, creează conflicte pentru că apare întrebarea "cine are mai multă legitimitate pentru a vorbi în numele poporului, preşedintele sau majoritatea care se opune politicii sale?". Această problemă nu este atât de grava în sine însăşi ci faptul că nu există mecanisme democratice care să o rezolve.

-         Rigiditatea semi-prezidenţialismului devine o problemă serioasă pentru că ea nu permite schimbarea acestuia în caz de criză guvernamentală. Semi-prezidenţialismul nu dispune de mecanisme constituţionale care să îi permită să îşi ajusteze funcţionarea la situaţii noi şi neaşteptate, în timp ce în sistemul parlamentar există instrumentele moţiunii de cenzură constructive, dizolvării Camerelor şi convocării unor noi alegeri în condiţii mai puţin restrictive.

-         Semi-prezidenţialismul are potenţialul unui joc de sumă zero care îl avantajează pe câştigător (care primeşte tot), în timp ce regimurile parlamentare presupun împărţirea clară a puterii şi a responsabilităţilor între Guvern şi Parlament.

-         Ales direct de popor, Preşedintele are tendinţa de a conduce cu superioritate faţă de ceilalţi actori politici şi celelalte instituţii ale statului, de multe ori în contrast cu majoritatea limitată a populaţiei care l-a ales. Politica în regim semi-prezidenţial este mai puţin tolerantă cu Opoziţia şi mai puţin înclinată spre consultări, ea favorizează cultul personalităţii prezidenţiale bazat pe un "prezidenţialism plebiscitar" care poate conduce la o concentrare a puterii în mâna preşedintelui, slăbind celelalte instituţii şi partidele politice.

-         În regimul semi-prezidenţial care nu admite realegerea Preşedintelui nu există metode de a face un preşedinte în exerciţiu responsabil pentru acţiunile şi politicile sale. Nu poate fi sancţionat de electorat prin înfrângerea electorală, dar nici nu poate fi recompensat prin realegere.

-         În fine, în sistemul semi-prezidenţial un "outsider" are o mai mare probabilitate de a obţine puterea fără susţinerea unui partid şi fără a avea experienţă politică. Acest fapt poate produce efecte pozitive de primenire a clasei politice dar poate deveni periculos atunci când aceşti "outsiders" tind către politici anti-instituţionale şi populiste.

Un sistem semi-prezidenţialist are însă şi avantaje, astfel:

-         Semi-prezidenţialismul oferă votanţilor opţiuni mai clare în momentul alegerii.

-         Responsabilizarea şi identificarea electorală este mai mare

-         Capacitatea de a inhiba rezultatele de sumă zero, dar numai dacă se bazează pe un sistem de control şi echilibru

-         Rigiditatea mandatului este un atribut pozitiv al previzibilităţii regimului de guvernare.

-         Alegerea directă este de fapt un element de transparenţă al sistemului

 

Guvernele în regim parlamentar au fost supuse şi ele criticilor. Astfel despre ele s-a spus că:

-         Le lipseşte stabilitatea şi eficienţa datorită faptului că primul-ministru şi guvernul depind de votul Parlamentului care îi poate înlocui oricând.

-         Dau dovadă de lipsă de omogenitate şi de cooperare în cazul guvernelor de coaliţie, care poate duce la  politici lipsite de coerenţă şi care să fie folosite pentru a satisface cererile particulare ale diverşilor membri ai coaliţiei.

 

În concluzie un regim constituţional perfect care să determine prin el însuşi stabilitate şi prosperitate nu există. Performanţa depinde în primul rând de o serie de alţi factori: maturitatea sistemului politic, echilibrul dat de predominanţa a două formaţiuni sau alianţe politice capabile să asigure alternanţe democratice, gradul de cultură civică a societăţii şi responsabilitatea liderilor politici.

În UE tendinţa nu merge spre regimuri semi-prezidenţialiste de tip francez (unic în UE), ci spre regimuri care să mărească rolul Guvernului ca putere executivă şi să păstreze un rol simbolic Preşedintelui, conferindu-i însă acestuia în special o poziţie de respectabilitate şi autoritate morale care să îi permită acestuia o intervenţie eficientă în momente de criză.

      Din punctul meu de vedere, în România ar trebui păstrat un regim semi-prezidenţial în care Preşedintele să fie ales prin vor direct de cetăţeni ceea ce îi conferă o autoritate morală neinfluenţată de jocurile politice din Parlament, însoţită însă de prevederi constituţionale clare care să împiedice intervenţiile abuzive în activitatea Guvernului şi a altor instituţii ale statului de drept.

      Şeful statului român nu poate să aibă o atitudine diferită de a celorlalţi 26 de şefi de stat din UE: monarhi, preşedinţi aleşi de Parlament sau aleşi prin vot  direct; toţi aceştia, din oportunitate politică şi educaţie, îşi respectă prin consens rolul de autoritate morală, indiferent de sistemul constituţional al statului pe care îl reprezintă, integrându-se astfel în spiritul democraţiilor consolidate, prin care UE este un model general acceptat în lumea de azi.